Archiv der Kategorie: Regulierung

Hydranten statt Brandmauern?

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Verzichten wir auf Brandmauern zwischen den Häusern und stellen statt dessen vor jedes Haus einen Hydranten! Dies streben grosse Banken hinter den Kulissen seit Jahren an: Möglichst wenig Eigenmittel (Brandmauern), aber unbeschränkte Liquiditätsgarantien (Hydranten). Heute stehen sie knapp vor dem Ziel — paradoxerweise, weil eine von ihnen falliert ist.

Beim Untergang der Credit Suisse gab die SNB Liquiditätszusagen gestützt auf Notrecht ab. Der Bundesrat möchte solche ungedeckte Hilfskredite an grosse Banken durch die Nationalbank mit Bundesgarantie (im Jargon der Bankenregulierung: Public Liquidity Backstop, PLB) künftig unter ordentlichem Recht ermöglichen. Egal, wenn die Feuerwehr ausrücken muss.

Der Hintergrund: Wenn die Kunden einer Bank ihr Geld abholen, hat diese bald keine liquiden Mittel mehr, steht also mit leerer Kasse da. Dann kann sie bei der SNB noch Notkredite gegen Deckung erbitten. Wenn sie aber nichts mehr besitzt, was die SNB mit halbwegs gutem Gewissen belehnen kann, dürfte – gemäss Vorlage — die Nationalbank der klammen Bank trotzdem nochmals Geld leihen, und zwar blanko, falls im Hintergrund der Bund bürgt. Daher: Public (SNB und Bund) +  Liquidity (es gibt Geld) + Backstop (das Auffangnetz hinter dem Werfer beim Baseball).

Die vom Bundesrat zur Umsetzung des PLB erarbeitete Vorlage weist gravierende Schwächen auf und sollte nicht vorschnell umgesetzt werden. Die Gründe:

  1. Die Vorlage ist – zusammen mit den aus der CS-Krise noch bestehenden Bestimmungen – viel zu komplex. Für Nicht-Spezialisten sind die konzeptionellen Schwächen kaum erkennbar. Die geplante Trennung der Vorlage von der geplanten umfassenderen Revision der TBTF-Bestimmungen verhindert eine Regulierung „aus einem Guss“.
  2. Der PLB subventioniert die systemrelevanten Organisationen (UBS, Raiffeisen Gruppe, Zürcher Kantonalbank und PostFinance) gegenüber den kleineren Banken wie z.B. den Regionalbanken. Die vorgesehene Abgeltung (Versicherungsprämie) ist zu tief. Sie ist geringer als die Abgeltung für die Staatsgarantie, welche die Kantonalbanken ihren Kantonen zahlen (zusätzlich zur Erfüllung des Leistungsauftrags und zur Dividende!). Zudem ist die Abgeltung an die Kantone ohnehin schon eher tief gemessen an den statistischen Erfahrungswerten zu Verlusten der Kantonalbanken.
  3. Ein Konkursprivileg für Kredite durch die SNB macht die bereits ziemlich komplizierte Hierarchie der Ansprüche von Einlegern, Träger der Einlagensicherung (esisuisse) und SNB durcheinander (hierzu nur ein Beispiel). Die daraus folgenden rechtlichen Komplikationen erschweren eine Sanierung oder geordnete Abwicklung einer Bank zusätzlich. 
  4. Der PLB bringt schafft (entgegen der Behauptung in der Vorlage des Bundesrates) kein zusätzliches Vertrauen der Fremdkapitalgeber, im Gegenteil. Beruhigend wirkt Liquiditätshilfe durch die SNB nur, wenn die Solvenz der Bank ausser Zweifel steht, wenn also die Einleger bloss Angst voreinander haben. Bei zweifelhafter Solvenz jedoch bleibt für die letzten Einleger weniger übrig, wenn andere ihre Guthaben dank der Liquiditätshilfe durch die SNB zurückziehen. Ein sofortiger Rückzug (Bank Run) bei angebotener Liquiditätshilfe ist also rational.
  5. Liquiditätshilfe durch die SNB untergräbt die Rolle der FINMA. Illiquidität (Zahlungsunfähigkeit) eines Unternehmens ist in der Regel ein Zeichen für Insolvenz (Überschuldung). Anders als die Insolvenz lässt sich Illiquidität nicht verstecken. Sie ist die Guillotine: Die Unternehmung muss in neue Hände kommen. Bei Banken ist die Guillotine jedoch sehr teuer, auch volkswirtschaftlich. Deshalb gibt es eine Bankenaufsicht, die rechtzeitig eingreifen soll, wenn die Solvenz gefährdet ist. (Zu) grosszügige Liquiditätshilfe durch die SNB ermöglicht es aber der FINMA, die Illusion der Solvenz aufrechtzuerhalten Beispiel CS). Hier liegt sogar ein Fehlanreiz vor: Die SNB darf Liquiditätshilfe gewähren, solange die FINMA die Solvenz der empfangenden Bank noch bescheinigt. Der PLB verschlimmert das Problem noch.
  6. Die an eine Liquiditätshilfe unter dem PLB obligatorisch zu knüpfenden Sanierungsmassnahmen sind nicht genügend spezifiziert. Da Liquiditätshilfe das Leben einer möglcherweise insolventen Bank verlängert, schafft dies eine Lücke in der Unternehmenskontrolle.
  7. Die Gewährung von ungedeckten Krediten mit Bundesgarantie ist ökonomisch gleichbedeutend wie eine Kreditgewährung der SNB an den Bund (und von diesem an die Bank). Ob dies eine illegale Staatsfinanzierung (Art. 11 Abs. 2 NBG) darstellt, wäre mindestens genau zu prüfen.
  8. Unklar ist (mindestens für den Ökonomen), ob die vorgesehenen Bestimmungen (Art. 51a) nur die vergangene Kreditgewährung betreffen (wodurch sie überflüssig wären) oder auch eine Verpflichtung des Bundes zu künftiger Hilfeleistung enthalten (wesfalls sie gestrichen gehörten).

Trotz all dieser Mängel wurde die Vorlage des Bundesrates in der Vernehmlassung relativ positiv aufgenommen. Klar ist, dass die Bankiervereinigung, de facto das Sprachrohr der Grossbanken, das Geschenk des Bundes gerne annehmen möchte. Auch Economiesuisse findet den PLB eine gute Sache. Vielleicht hofft sie, irgendwann bekämen alle Schweizer Unternehmen im Krisenfall Bundesgarantie für Notkredite. Sogar der Kantonalbankenverband ist für den PLB, obwohl nur ein einziges seiner Mitglieder (die ZKB) von ihm profitieren kann — und ihn gar nicht braucht, da die Bank bereits von Gesetztes wegen Staatsgarantie geniesst. Das Kuriosum wird von Letti Robin (UniFR) analysiert. Der Regionalbankenverband schliesslich mag nicht gegen den PLB ankämpfen, sondern argumentiert, der PLB müsse auch den bisher ausgeschlossenen 98 Prozent der Schweizer Banken offenstehen.

Aus neutraler Warte wurde die Vorlage kaum kommentiert — sie ist schlicht zu kompliziert. Eine vorsichtig kritische Stimme erhob Christoph Schmutz in der NZZ. Schärfere Kritik kam von von Alexandra Janssen (Ecofin) und Adriel Jost und Corinne Zellweger-Gutknecht (UniSG/UniBa). Aymo Brunetti (UniBe) befürwortet zwar einen PLB, hält aber die vorgesehene Abgeltung für viel zu gering angesichts der Risiken für den Steuerzahler.

Fazit: Stop dem Back-Stop! Der Gesetzgeber täte gut daran, den PLB trotz Applaus durch die Banken nicht einfach durchzuwinken, sondern nochmals genauer anzusehen. Notwendig wäre mindestens eine Abstimmung zwischen Regeln zur Liquiditätshilfe und einer neuen TBTF-Regulierung. Auf Deutsch: Wieviel Brandmauer braucht es für ein Anrecht auf einen Hydranten?

Die Eigenmittel-Leugner

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Die UBS braucht anscheinend Hilfe. Nicht finanziell, aber intellektuell. Jamie Dimon, der Chef der gemäss NZZ „mächtigsten Bank der Welt“ (J.P. Morgan), unterstützt die UBS in ihrer Behauptung, die grossen Banken bräuchten kein zusätzliches Kapital: Der „Hyperfokus auf das Kapital und auch auf die Governance ist fehlgeleitet.“

Schon in einem früheren Interview geisselte er Eigenmittelanforderungen als unamerikanisch. Klingt in meinen Ohren nicht nach einer sehr wissenschaftlichen Begründung. Aber sind solide Eigenmittel, d.h. ein gutes Polster gegen die eingegangenen Risiken, auch unschweizerisch?

Jede Schweizer Familie, die ein Eigenheim erwarben möchte, und jeder Gewerbebetrieb, der Kredit braucht, hört bei der Bank als erstes die Frage: „Wieviel eigene Mittel können Sie einbringen?“ Bei der Hypothek aufs Eigenheim sind gewöhnlich 20 Prozent das Minimum. Dabei ist die Hypothek erst noch gesichert durch das verpfändete Eigenheim. Das Risiko für die Bank ist also relativ gering. Trotzdem verlangt sie 20 Prozent Eigenmittel.

Im Gegensatz dazu sind die Schulden der Banken zu einem grossen Teil ungedeckt. Nur ein kleiner Teil der Einlagen bei der UBS sind durch die Einlagensicherung gedeckt. Die Risiken für die Bankgläubiger sind also höher. Und da sollen Eigenmittel plötzlich Luxus sein?

Als vermeintlichen Beweis für die Nutzlosigkeit höherer Eigenmittel dient die Behauptung, die CS sei nicht wegen fehlender Eigenmittel untergegangen, sondern wegen fehlender Liquidität, d.h. dem panikartigen Rückzug durch die Gläubiger. Vordergründig richtig, aber: Eigenmittel sind eben gerade dazu da, Vertrauen zu schaffen. Wenn die Einleger wissen, dass Substanz da ist, brauchen sie keine Angst zu haben. Aber wenn die FINMA behauptet, die Eigenmittel seien intakt, wenn sie dies bei professioneller, zukunftsgerichteter Betrachtung nicht sind, laufen die Einleger zu Recht davon.

Ohne die Aussicht auf Liquiditätshilfe durch die Notenbank und Rettung durch den Bund, bräuchten die Banken wie früher Eigenmittel von 50 Prozent ihrer Bilanz. Aber mit dem Staat in Geiselhaft kann man gut von Hyperfokus auf den Eigenmitteln reden.

Auf die Frage des Interviewers, wie er denn die Banken regulieren würde, antwortete Jamie Dimon:

Auch grosse Banken müssen scheitern können, ohne das gesamte Finanzsystem zu gefährden. Es ist machbar. Aber nicht so, wie wir es momentan angehen. Wir fügen nur weitere Schichten von Regeln und Vorschriften und Kapital hinzu. Die Öffentlichkeit sollte wissen, dass sie nicht den Preis dafür zahlen muss, wenn eine Bank versagt.

Das ist, mit Verlaub, warme Luft. Und sie riecht nicht besonders gut.

CS-PUK mit Klartext

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Gemäss Bericht der Medien — hier im Tages-Anzeiger — hat die PUK in einem Zwischenbericht zum Fall CS ein kollektives Versagen von FINMA, SNB und Finanzdepartement bestätigt. Die Behörden hätten die notwendigen Entscheidungen so lange hinausgezögert, bis kaum mehr eine andere Lösung als die Zwangsübernahme durch die UBS nötig war. Die PUK bestätigt damit die vernichtende Kritik internationaler Gremien.

Zusammen mit anderen Ökonomen habe ich die Behörden ebenfalls von Anfang an für die gewählte „Lösung“ kritisiert. Triumphgefühle kommen trotz der Bestätigung durch die PUK keine auf. Erstens ändert deren Zwischenfazit nichts am unglücklichen Ergebnis der für die Schweiz zu grossen Bank. Zweitens darf ich mich an der eigenen Nase nehmen.

Die versteckte Wurzel des Problems — die Aufgabenteilung zwischen FINMA und SNB — übersah ich selber auch: Die FINMA prüft die Solvenz einer Bank (d.h. diese muss mehr Guthaben aufweisen als Schulden) und die SNB hilft einer Bank mit Liquidität (d.h. Hilfskrediten), wenn diese — trotz grundsätzlicher Solvenz — kurzfristig in Zahlungsschwierigkeiten gerät.

Eine scheinbar logische und saubere Aufgabenteilung. Was ich dabei selber übersah (Tagesgespräch bei Radio DRS vom 17.3.2023): Die Aufgabenteilung gibt der FINMA einen Anreiz, einer Bank die Solvenz zu bescheinigen, auch wenn diese bereits sehr fraglich ist. Die FINMA interveniert nämlich nicht gern gegen grosse Banken. Und solange die SNB noch Liquiditätshilfe gibt, kann die FINMA noch zuwarten und hoffen. Geschehen im Herbst 2023, als die SNB (gemäss Cash) auf eine Verstaatlichung der CS drängte, derweil die FINMA und die CS-Spitze ein Weiterwursteln mit Liquiditätshilfe durch die SNB durchsetzen. Ich hoffe, dass bei der Diskussion des PUK-Zwischenberichts dieser Fehlanreiz nicht übersehen bleibt.

Lehrverkäufe

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Urs Birchler

Vor 200 Jahren prägte der amerikanische Investor Daniel Drew den Satz: „He who sells what isn’t his’n, must buy it back or go to pris’n.“ Einige Hedge Funds und andere professionelle Investoren scheinen diese Warnung vergessen zu haben. Sie verkauften auf Termin Aktien des Spielehändlers Gamestop, die sie selber noch gar nicht hatten.

70 Mrd. US$ sollen sie dadurch verloren haben. Scharen von Kleinanlegern haben sich offenbar via Online-Foren zusammengetan, die Gamestopp-Aktien en masse aufgekauft und dadurch die Leerverkäufer ins Leere laufen lassen (NZZ, TA). Diese müssen sich jetzt zu steigenden Preisen eindecken. 70 Mrd. US$, das ist immerhin ungefähr der Börsenwert von UBS und CS zusammen. Das verliert man nicht jeden Tag.

Finanzbehörden sind alarmiert und bereits erklingt der Ruf nach Regulierung. Vielleicht etwas rasch. Erstens wissen Hedge Funds und andere Professionelle ganz genau, dass Leerverkäufe besonders riskante Geschäfte sind, bei denen man unbegrenzt verlieren kann. Sie brauchen keinen Schutz. Zweitens ist es noch nicht lange her, als die Behörden gerade die Hedge Funds selber als Bösewichte im Visier hatten.

Drittens ist (gute) Regulierung eine Kunst. Dazu zwei Erinnerungen zu Leerverkäufen und Hedge Funds:

  • Eine Sitzung der WAK-SR vor 20 Jahren (ich durfte ein Papier über Finanzderivate vertreten): Ein sonst eher marktfreundliches Mitglied der Kommission wetterte über mein viel zu pessimistisches Papier, meinte aber, eine Geschäftsform würde man am besten gerade sur place verbieten: nämlich die Verkäufe von Titel, die man selber gar nicht hat, vulgo die Leerverkäufe.
  • Die Diskussion im Basler Ausschuss für Bankenaufsicht: Eine Regulierung der Hedge Funds blieb schon am Definitionsproblem stecken. Die Idee, statt von Hedge Funds von Highly Leveraged Institutions zu sprechen, schien die Lösung, bis jemand herausfand, dass die internationalen Grossbanken eine höhere Leverage aufwiesen als die wilderen unter den Hedge Funds.

Die Behörden sollten dem Gamestop-flashmob also eher dankbar sein. Dieser hat für einmal den Dreckjob für die Regulierer erledigt. Wir nehmen an, die neueste Erfahrung sei künftigen Leerverkäufern eine Lehre, das weise Wort von Daniel Drew übers Bett zu hängen. Aber auch die vorübergehenden Gewinner sollten nicht vergessen, dass ein Berg von Dollars, der nur auf der Not klammer Leerverkäufer ruht, seinerseits auf Leere gebaut ist.

Verbot der Staatshilfe an die Kantonalbank

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Urs Birchler und Christoph Basten

Der Kanton Glarus hat nichts weniger als eine Pioniertat vor.
Wir haben kürzlich über sein Vorhaben berichtet, die Kantonalbank zu privatisieren. In der Zwischenzeit hat die Glarner Regierung die gesamten diesbezüglichen Unterlagen an den Landrat publiziert. Zu diesen Unterlagen gehört namentlich ein Rechtsgutachten von Prof. Christoph Bühler (UZH) zur Frage der sogenannten impliziten, d.h. nicht ausdrücklich im Gesetz abgestützten Staatsgarantie.

Das Gutachten Bühler nennt drei mögliche Gründe einer Staatshaftung ohne gesetzliche Staatsgarantie:

  1. Haftung aus aktienrechtlicher Verantwortlichkeit (Art. 39 BankG, Art. 754 OR)
  2. Vertrauenshaftung des Kantons (Art. 2 ZGB)
  3. Risiko eines „Faktischen Beistandszwangs“ (keine gesetzliche Verankerung)

Die ersten beiden Risiken sind zivilrechtlicher Natur. Der Kanton kann diese Risiken — immer gemäss Gutachten — minimieren, indem er seine konkreten Einflussmöglichkeiten auf die Geschäftstätigkeit der Bank aufgibt und auf die Formulierung einer eine Eignerstrategie verzichtet. Der Kanton würde sich wie ein gewöhnlicher Aktionär verhalten und sich beschränken auf Wahrnehmung seiner Interessen an der jährlichen Generalversammlung. Ferner wäre im Auftritt sowohl des Kantons als auch der Bank jeder Anschein auf eine Garantie oder Solidarbürgschaft strikt zu vermeiden; zusätzlich wäre sicherheitshalber ausdrücklich im Gesetz festzuhalten, das der Kanton nicht für die Verbindlichkeiten der Bank haftet.

Das drittgenannte Risiko — der faktische Beistandszwang — beruht darauf, dass der Kanton auch ohne ausdrückliche Haftung für die Verbindlichkeiten im Krisenfall versucht sein könnte, die Kantonalbank “freiwillig“ finanziell zu unterstützen, anstatt sie zu liquidieren (siehe dazu auch unser ökonomisches Gutachten. Gegen dieses Risiko empfiehlt das Gutachten Bühler lediglich, im Kantonalbankgesetz vorbeugend eine komfortable Eigenmittel-Ausstattung zu verlangen. Es weist ferner auf den entscheidenden Faktor hin, dass das Bankensanierungs- und -insolvenzrecht des Bundes (bei nicht international verflochtenen Banken) bereits verschiedene Mittel zum Verhindern einer Bankliquidation und einer Kantonshilfe bietet.

Der Kanton Glarus fasst nun aber auch den letzten Schritt ins Auge: Er formuliert in der revidierten Verfassung ein ausdrückliches Verbot von Staatshilfe:

Der Kanton garantiert nicht für die Verbindlichkeiten der Kantonalbank. Eine Unterstützung ist selbst in einer Notlage und anderen Fällen zeitlicher Dringlichkeiten gestützt auf Artikel 99 Absatz 1 Buchstabe d ausgeschlossen.

[Jener Artikel besagt: Der Regierungsrat ist zuständig für … Verordnungen und Verfügungen in Notlagen und andern Fällen zeitlicher Dringlichkeiten, insbesondere zur raschen Einführung von Bundesrecht; diese Erlasse sind sobald als möglich dem Landrat oder der nächsten Landsgemeinde vorzulegen.]

Damit dürfte die Glarner Kantonalbank zur ersten Kantonalbank werden, bei der im Rahmen einer Privatisierung auch die Risiken konsequent privatisiert werden.

Willkommen in unserem Vorgarten

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Urs Birchler

Die Pläne der Stadt Zürich zur Vergesellschaftung der Grünflächen begrüsse ich sehr. Bloss ist mir nach längerem Nachdenken noch kein Areal eingefallen, welches (a) grün ist, (b) mehr als 10qm misst und (c) nicht schon im Eigentum der öffentlichen Hand wäre. Das Letzigrund-Stadion gehört m.W. der Stadt und könnte schon unter geltendem Recht zum Grillieren, Hundetraining und Bumerang-Werfen freigegeben werden. Dito der Car-Parkplatz hinter dem Hauptbahnhof. Dieser zählt aber vielleicht bei spitzfindigen Bürokraten nicht als Grünfläche. Eigentlich kommt mir als Kandidat nur unser Vorgarten in Zürich Wiedikon in den Sinn, wo doch eine “Rasen“-Fläche von schätzungsweise 5×5 Metern zur Verfügung stünde.

Anbieten kann ich nicht viel: Ich habe nur einen einzigen Rasenmäher, und den Löwenzahn habe ich selber bereits ziemlich ausgejätet. Aber attraktiv wäre es sicher, bei mir am Gartentischchen zu sitzen und meinen fast zu allen Themen fundierten Meinungen zu lauschen („Warnung vor dem Dozenten“), anstatt diese hier bei batz.ch mühsam nachlesen zu müssen.

Unterstützung bräuchte ich von der Stadt. Sie hat ja in bewährter Mafia-Art ihre Hilfe in Form von Beratung angeboten (unentgeltlich, aber kaum ohne Kostenfolge). Dürfen meine Besucher — Gäste darf ich ja nicht mehr sagen, da keine Einladung eforderlich sein wird — auf dem Parkplatz jener Nachbarn parkieren, die weitblickend ihre ver-stadt-lichungsgefährdeten Vorgärten zubetoniert haben? Muss ich für Katzenhaar-Allergiker*Innen ein Warnschild aufstellen? Und was mache ich mit dem WC, welches bei uns nicht ohne Treppensteigen erreichbar ist? Wird mir Blau-Grün Zürich ein Toi-Toi aufstellen? Das darf ich wohl hoffen! Aber eins weiss ich jetzt schon: Drauf stehen wird dann nicht Toi-Toi. Sondern: Moi-Moi!!!

Angst essen Wirtschaft auf

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Monika Bütler (erschienen in NZZaS 26.04.2020)

Für einmal waren einige Epidemiologen schneller als fast alle Wirtschaftsbeobachter. Während erstere Anfangs Februar ihre Aktien verkauften, prognostizierten letztere noch einen überschaubaren Rückgang des Weltwirtschaftswachstums. Von Rezession oder gar Depression war nicht die Rede. Nur wenige Wochen später und mit vollständigen oder partiellen Lockdowns in vielen Ländern wissen wir: Die Kosten der COVID19 Krise werden gigantisch sein (z.B. Studie Atkeson, Studie BIS). Gleichzeitig keimt bei Vielen die Hoffnung auf, dass eine Lockerung der staatlichen Einschränkungen einen grossen Teil Einbruchs wieder wettmachen könnte.

Doch was wissen wir überhaupt über die Kosten des Virus? (Spoiler: schuld sind nicht nur staatliche Massnahmen.) Was sind die Grundkonflikte, die sich der Wirtschaftspolitik in dieser Krise stellen? (Es ist kompliziert.) Und was soll die Wirtschaftspolitik tun, um die langfristigen Schäden möglichst gering zu halten und der Gesellschaft nach einer – so hoffen wir möglichst schnellen – Eindämmung des Virus einen gelungenen Neustart zu ermöglichen? (In den Worten Mario Draghis: whatever it takes)

Zum ersten: Erste Schätzungen und Daten zeigen klar: Die wirtschaftlichen Kosten der Pandemie sind nicht allein die Folge der staatlichen Restriktionen. Die Pandemie selbst hat direkte Kosten in Form von Arbeitsausfällen wegen Krankheit oder Quarantäne, Schutzmassnahmen, der Betreuung erkrankter Menschen und der mit der Krankheit verbunden organisatorischen Massnahmen (Studie Kahn). Die KOF schätzt deren Beitrag auf rund 10-15% des Wirtschaftseinbruchs. Staatliche Einschränkungen und individuelle Verhaltensänderungen machen weitere rund 30-40% des Einbruchs in der Schweiz aus. Meist wird unterschätzt, dass die Menschen in einer Pandemie aus Vorsicht oder Angst vor Ansteckungen ihr Verhalten freiwillig anpassen (KOF Studie). So zeigen Restaurantbuchungen vor den Lockdowns in den USA, dass rund zwei Drittel des Rückgangs nicht auf die staatlich verordneten Schliessungen, sondern auf die Vorsicht der Kunden – von den Ereignissen in Europa gewarnt – zurückgehen (Studie Gupta). Selbstauferlegte Restriktionen führten selbst im liberalen Schweden zu massiven Einbrüchen in Konsum und Mobilität (Studie Dahlberg).

Der Rest, also rund die Hälfte, ist der internationalen Entwicklung geschuldet. Die Nachfrage nach Schweizer Gütern ist eingebrochen, Aufträge werden in die Zukunft verschoben, die Grenzen sind geschlossen und Lieferketten sind gerissen (Studie Baldwin, KOF Indikatoren, Global Trade Alert). Dies alles liegt teilweise auch an staatlichen Restriktionen im Ausland – nur können wir diese nicht beeinflussen.

Ernüchternde Folgerung: Selbst wenn die Schweiz sämtliche Restriktionen lockerte, hätten wir wohl noch immer eine deutlich geringere Wirtschaftsleistung. Profitieren wird das Land hingegen von allfälligen Normalisierungen im Ausland.

Zum zweiten: Gesundheit oder Wirtschaft? Unbestritten und empirisch belegt ist, dass Lockdown-Massnahmen (zu denen auch freiwillige Einschränkungen gehören) Menschenleben retten, je früher desto mehr. Gleichzeitig treiben diese Massnahmen aber auch die Arbeitslosigkeit oder Kurzarbeit in die Höhe. Ob langfristig gesehen zwischen Gesundheit und Wirtschaft ein Zielkonflikt besteht, ist sehr viel schwieriger zu beurteilen. Nicht nur weil das Aufwiegen Menschenleben gegen Wirtschaftsleistung heikel ist, oder weil bei Covid19 mit der Überlastung des Gesundheitswesens eine weitere Komplikation dazu kommt. Sondern weil wir viel zu wenig wissen sowohl über die weitere Entwicklung der Krankheit (Spätfolgen, Immunitäten, medizinischer Fortschritt), als auch über die Mechanismen eines Aufschwungs. Wenn das Virus besiegt ist, wird die Welt anders aussehen. Wie wissen wir noch nicht.

Möglicherweise ist der Zielkonflikt zwischen Gesundheit und Wirtschaft gar keiner. Bei der Spanischen Grippe von 1918/19 hatten jene Städte, die früh Massnahmen trafen (Lockdowns, social Distancing) nicht nur weniger Menschenopfer zu beklagen, sondern hatten später auch einen stärkeren Aufschwung. Die Wirtschaft erkrankte an der Grippe, nicht am Lockdown (Studie Correia). Ein oft genannter Einwand gegen staatliche Restriktionen ist, dass nicht nur das Virus, sondern auch eine Rezession zu Todesfällen führt. Empirisch gilt dies in den Industrieländern allerdings nicht. Tiefe Rezessionen führen zu psychischen Problemen, aber nicht zu mehr Todesfällen, wie eine Studie des Nobelpreisträgers Angus Deaton zeigt (Studie Deaton, Studie van den Berg oder Studie Ruhm).

“Angst essen Wirtschaft auf” – so könnte man in Abwandlung des Filmtitels von Rainer Werner Fassbinder den Zusammenhang zwischen Virus und Wirtschaft zusammenfassen. Die Menschen haben Angst vor Ansteckungen. Dies zeigen Auswertungen der Anrufe bei “Die Dargebotene Hand” (Studie Brülhart und Lalive). Und diese Angst lähmt die Wirtschaft. Es ist eine alte und sehr gut dokumentierte Lehre aus der ökonomischen Analyse: Das Vertrauen der Menschen erklärt einen wesentlichen Anteil ihrer Investitions- und Konsumentscheidungen. Die Wirtschaftspolitik muss deshalb die schwierige Balance finden zwischen Öffnung und Beruhigung.

Sei es wegen Lehren aus früheren Krisen, ersten Erkenntnissen von COVID19 in China und Italien, oder Unsicherheiten über den weiteren Verlauf der Seuche, die Krise führte zu einem ungewohnten Konsens unter der Ökonom(inn)en amerikanischer Spitzenuniversitäten: Tiefe wirtschaftliche Einbrüche müssten in Kauf genommen werden, um die Verbreitung des Virus einzudämmen und eine zweite, wirtschaftlicher vermutlich viel verheerende Welle zu verhindern (IGM Forum).

Was uns zum dritten führt: “Was tun?” Kaum jemand bestreitet die Notwendigkeit einer grosszügigen Abfederung der Krise in den nächsten Monaten. Wenn gesunde Unternehmen illiquid sind, zerbrechen für den Neustart wertvolle Strukturen im Konkurs. Insbesondere die Möglichkeit der Kurzarbeit, um die uns viele Länder beneiden, sichert den Angestellten einen grossen Teil des Einkommens und erlaubt es den Betrieben, ihr Personal zu behalten.

Im Gegensatz zu normalen Rezessionen sind in der COVID19 Krise die Firmen sehr unterschiedlich exponiert. Zudem machen bei KMUs, die wegen des Lockdowns ihren Betrieb einstellen mussten oder nur im reduzierten Masse arbeiten, die Kapitalkosten rund 40% der Wertschöpfung aus. Eine teilweise Kompensation dieser Kosten durch den Staat versichert nicht nur die unverschuldeten Einkommenseinbrüche, sondern führt auch zu einer breiteren Verteilung der Lasten.

Die Crux der Politik ist, dass sie es eigentlich nur falsch machen kann, sei es im Lockdown, sei es in der Wirtschaftsrettung. Reagiert sie zurückhaltend und spät, sind die Schäden an Menschen und Wirtschaft gross. Reagiert sie kühn und rechtzeitig (oder allenfalls zu früh), wird der Vorwurf laut, sie hätte überreagiert und so den Schaden verursacht. Auch die Politik ist vom Missverhältnis zwischen Wissen und Risiken schlicht überfordert. Denn, wie die Epidemiologen schon im Februar richtig erkannten: Der Boss ist das Virus.

 

Schuldenbremse: Woher der Reform-Unwille?

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Marius Brülhart

Wieso tut sich die Schweizer Politik so schwer mit der überfälligen Anpassung der Schuldenbremse?

Der Bundesrat freut sich auch dieses Jahr wieder auf ein über Erwarten rosiges Finanzergebnis. Er rechnet mit einem Überschuss von 2.8 Milliarden Franken – mehr als doppelt so viel wie budgetiert.

Hauptursache für die regelmässigen Rechnungsüberschüsse ist die unvollständige Ausschöpfung der gesprochenen Kredite. Dieses Phänomen hat nachvollziehbare Gründe und ist Ausdruck einer funktionierenden Verwaltung. Die budgetierten aber ungebrauchten Mittel betrugen in den letzten zwölf Jahren jeweils durchschnittlich 1.1 Milliarden. Eine seit 2017 geltende budgettechnische Flexibilisierung hat die jährlichen Kreditreste nur unwesentlich, auf ca. 0.9 Milliarden, gesenkt.

Der Bundesrat selber bezeichnet Budgetunterschreitungen infolge von Kreditresten denn auch als „systembedingt“.

Und trotzdem hat er sich unlängst ausdrücklich geweigert, die Schuldenbremse an diese Gegebenheit anzupassen.

Eine entsprechende Ergänzung des Regelwerks wäre vergleichbar mit der geläufigen Praxis der Fluggesellschaften, ihre Maschinen zu überbuchen, weil sie genau wissen, dass ein kleiner aber stetiger Anteil der gebuchten Passagiere die Reise letztlich nicht antritt. Ohne diese Praxis wären die Flugzeuge chronisch unterbelegt. Und ohne eine entsprechende Praxis weist der Rechnungsabschluss des Bundes eben chronisch Überschüsse aus.

Stattdessen schlägt der Bundesrat vor, den Budgetvollzug weiter zu flexibilisieren. Das Phänomen Kreditreste werden solche Massnahmen aber nicht aus der Welt schaffen. Dies wäre nur durch einen verschwenderischen Umgang mit öffentlichen Geldern zu erreichen, denn Budgetreste gehen unweigerlich mit einer effizienten Finanzkontrolle einher.

Woher also die Renitenz gegenüber einer Ergänzung der Schuldenbremse? Was spricht dagegen, die alle Jahre wiederkehrenden Kreditreste vorausschauend in der Budgetierung zu berücksichtigen?

Das Zögern der Politik liegt wohl zumindest teilweise daran, dass jegliche Anpassung der Schuldenbremse intuitiv als Lockerung verstanden wird; wobei man unter „Lockerung“ einen Anstieg der Staatsquote versteht. Beispielhaft dafür ist ein Beitrag von leitenden Ökonomen aus der Bundesverwaltung. Die Autoren sehen keinen akuten Bedarf nach zusätzlichen Bundesausgaben und somit auch keinen Anlass zu einer Anpassung der Schuldenbremse. Sie setzen eine Anpassung der Schuldenbremse also implizit gleich mit Zusatzausgaben.

Dies ist ein Missverständnis.

Es gibt zwar in der Tat Reformvorschläge, die in höheren Ausgaben münden würden. Gemäss dem Vorschlag der Expertenkommission jedoch wäre eine Ergänzung der Schuldenbremse mit einer Steuersenkung verbunden und nicht mit einer Ausgabenerhöhung. Also absolut staatquotenneutral.

Oder vielleicht will man auch bloss das Regelwerk nicht verkomplizieren. Die Luzerner Ökonomen Christoph Schaltegger und Michele Salvi sprechen von einer „komplexen Anpassung“, die erforderlich wäre. Technisch wäre die vorgeschlagene Ergänzung allerdings ziemlich simpel, denn man müsste bloss den existierenden Konjunkturfaktor um einen einfach berechenbaren administrativen Korrekturfaktor ergänzen.

Oder gründet der Unwille zur Reform letztlich in einer tiefen und nicht immer rationalen Aversion gegenüber Schulden jeder Art? Bekanntlich hat bei uns der Begriff „Schuld“ gleichzeitig ökonomische und moralische Bedeutung, wogegen beispielsweise die englische Sprache zwischen „debt“ und „guilt“ unterscheidet. Vielleicht präsentieren unsere Politiker ganz gerne unerwartete Überschüsse, und sehen darin mitnichten ein Marketingproblem.

Wie dem auch sei: Dass die Schweizer Steuerzahler Jahr für Jahr eine Milliarde Franken hinblättern für eine ökonomisch kaum mehr zu rechtfertigende Reduktion der ohnehin rekordtiefen nominellen Staatschuld, geht in dieser Diskussion gemeinhin vergessen.

Wassergesetz: Geht die Steuerrechnung auf?

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Michel Habib und Urs Birchler

Das Referendum gegen das neue Wassergesetz des Kantons Zürich kommt voraussichtlich im Frühjahr 2019 vors Volk. Umstritten ist die mögliche Privatisierung, d.h. die vorgesehene Kompetenz der Gemeinden, ihre Wasserversorgung an eine juristische Person auszulagern. Interessant sind in diesem Zusammenhang die britischen Erfahrungen mit der Wasserprivatisierung in England und Wales seit den 1980er Jahren. Was können wir daraus lernen?

Eine häufige Kritik an der Privatisierung der Wasserversorgung behauptet eine Verschlechterung der Wasserqualität. Mit wenigen Ausnahmen (z.B. das Abführen von 1,4 Mrd. Liter Abwasser in die Themse durch Thames Water) scheint jedoch die Wasserqualität in Grossbritannien nicht schlechter als beispielsweise in Frankreich oder Deutschland. Es scheint daher, dass eine Regulierung die Qualitätsstandards in der Wasserindustrie ebenso gut durchsetzen kann gegenüber Managern, bzw. Aktionäre, die nach Gewinn streben, wie gegenüber Regierungsbeamten, bzw. Politikern, die auf Stimmen aus sind.

Eine auffälliger Zug der privatisierten englischen Wasser-Unternehmen ist jedoch die explosionsartige Zunahme der Verschuldung. Aus Sicht der Unternehmen ist diese verständlich: Schuldzinsen sind steuerlich abzugsfähig, und das stabile, d.h. risikoarme Geschäft mit dem Wasser erlaubt eine relativ hohe Verschuldung. Schulden-getriebene Steuerverluste einiger Wasser-Unternehmen sind von deren Eignern, oft Private-Equity-Firmen, anscheinend tatsächlich verwendet worden, um die Steuerrechnung für andere Unternehmen in ihrem Portefeuille zu mildern. Eine Beteiligung an Wasser-Unternehmen scheint gerade für jene Firmen interessant, die verrechenbare Erträge erwirtschaften.

Sollte sich die britische Entwicklung in Zürich wiederholen, könnte dieser Steuereffekt die Privatisierungserlöse teilweise wegfressen. Vorgesehen ist zwar, dass 51 Prozent des Eigentums in der Hand der Gemeinde bleiben soll. Der Mit-Erwerber eines teilprivatisierten Wasser-Unternehmens könnte dennoch seine Steuerlast erleichtern, indem das Unternehmen hohe Schulden aufnimmt und mit den Schuldzinsen andere Einnahmen kompensiert. Der Kanton verliert dadurch einen Teil dessen, was die Gemeinde mit der Privatisierung gespart hat.

Die Lektion für Zürich: Wenn nicht klare Effizienzgewinne einer (Teil-)Privatisierung vorliegen, bedeutet diese eher eine Einladung zum Financial Engineering auf Kosten des Kantons.
(Wer erinnert sich noch an die Verkäufe und das Zurück-Leasen der Zürcher Trams durch die VBZ?)

FINMA, Fuss!

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Urs Birchler

Trockener kann ein Staatsstreich nicht mehr daherkommen. Im Telegrammstil: Der Nationalrat unterstützt Vorschläge, wonach der Finanzwachhund FINMA enger an die Kette des Parlaments (oder gar des Finanzdepartements) zu nehmen sei. Hintergrund: Die FINMA übt selber fast gesetzgeberische Funktionen aus, indem sie die durch Verfassung und Gesetzgebung vorgegebene Linie mittels zahlreicher Rundschreiben präzisiert. Sie tut dies in Eigenregie, ohne obrigkeitliche Kontrolle (die Betroffenen können allerdings ein Rundschreiben anfechten). Dabei sind Rundschreiben zunehmend kompliziert, was Banken und andere Finanzmarktteilnehmer nervt.

Geschossen wird aus verschiedenen Rohren:

Die Parlamentarier wollen der FINMA offenbar den Schneid beim Erlass von Rundschreiben abkaufen, jedenfalls von solchen, „die weiter gehen als das, was das Parlament beschlossen hat“.

Zu den Fakten: Die FINMA veröffentlicht rund ein halbes Dutzend Rundschreiben pro Jahr. Wer noch nie eines gesehen hat, möge zum Beispiel das jüngste besichtigen: Risikoverteilung — Banken. Es geht tatsächlich ins Detail. Beispiel: Wann sind zwei Gegenparteien verbunden, d.h. bei der Risikobeurteilung als eine Partei zu betrachten? Nur — die Frage stellt sich halt. Und ist halt knifflig. [Selbsttest für Leser(innen): Wie würden Sie Abhängigkeit definieren? Erst dann einen Blick aufs Rundschreiben werfen. Ich garantiere: Sie werden verblüfft sein, woran man alles denken muss.]

Die FINMA sieht, anders als manchmal die Unterstellten, die Rundschreiben nicht als Folterinstrument, sondern als Form der Selbstbindung: Sie

bezwecken eine einheitliche und sachgerechte Praxis der Aufsichtsbehörde bei der Anwendung der Finanzmarktgesetzgebung. FINMA-Rundschreiben konkretisieren offene, unbestimmte Rechtsnormen und beinhalten Vorgaben für die Ermessensausübung.

Im übrigen ist die FINMA längst nicht die einzige Quelle detailversessener Rundschreiben. Ihre Schwesterbehörde im Verkehrswesen beispielsweise, das Bundesamt für Verkehr (BAV), erlässt ebenfalls Rundschreiben und Richtlinien. Darin geregelt sind neben zahllosen technischen Details wie das Profil von Zahnrädern auch die Schriftgrössen auf Stationsbeschilderungen, die (minimale) Lautstärke von Lautsprechern oder die Liste und Grenzwerte der den Lokomotivführer(inne)n verbotenen Substanzen (inkl. Normen für die Gläser zur Entnahme von Urinproben). Dass das BAV dem UVEK, also einem Departement, untersteht, während die FINMA vom EFD weitgehend (nicht aber finanziell!) unabhängig ist, macht offenbar beim Detaillierungsgrad keinen grossen Unterschied. Die Gemeinsamkeit ist: Die Welt ist kompliziert geworden und mit ihr die Spielregeln.

Das Parlament liebäugelt jedoch mit einer „Reprise en main“ auf Kosten der Unabhängigkeit der FINMA. Dabei haben der IWF in seinem letzten Länderexamen der Schweiz (2012) und das Financial Stability Board (2014) gerade punkto (ungenügender) Unabhängigkeit der FINMA einen Tolggen im Schweizer Reinheft gefunden und den Bundesrat (nicht die FINMA) für die schlechte Formulierung im Gesetz kritisiert.

Warum jetzt den Wachhund trotzdem an die kurz Leine nehmen? Nicht — was ich verstehen könnte — weil er bei den Grossen eher bellt, bei den Kleinen eher beisst. Mein Verdacht ist ein anderer: Im Hintergrund wirkt die fehlgeleitete Überzeugung einzelner Politiker, wonach die FINMA für die Konkurrenzfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz zuständig sei. Erhellend ist die vom Tages-Anzeiger NR Martin Landolt zugeschriebene Aussage, „die Finma lobbyiere [z.B. im Basler Ausschuss] international hinter ihrem [der Grossbanken] Rücken für härtere Bankenregeln“. Hier ging bei mir der Aalarm los. Ich habe jahrelang miterlebt, wie die ausländischen Aufseher im Basler Ausschuss zwar vordergründig für strengere Auflagen, aber mit deutlich mehr Ehrgeiz (und mildem Lächeln für die prüden Schweizer) für eine Sonderbehandlung ihrer einheimischen Banken gekämpft haben. Herausgekommen ist der faule Kompromiss namens Basel 2, der die Finanzkrise mindestens nicht verhindert hat. „Hinter dem Rücken der Banken“ gefällt mir schon als Formulierung hervorragend: Einzelne Politiker verstehen offenbar die FINMA als rechenschaftspflichtig gegenüber den Banken, d.h. als Schosshund, nicht als Wachhund.

Anstatt die FINMA zurückzupfeifen, könnte das Parlament dem Lande (und den Banken) einen anderen Dienst erweisen: Anständig zu legiferieren (dann bräuchte es auch weniger Rundschreiben) und uns künftig mit gesetzgeberischen Bastelarbeiten wie dem (wievielten jetzt?) Entwurf zum FIDLEG zu verschonen.